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【工作研究】 当前纪委监委实现纪法贯通法法衔接办案的实务探讨
 作者:ADMIN   来源:维西县纪委  浏览:788  发布日期:2018/9/30 14:43:40

2018320日,十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国监察法》,此前,监察委员会的挂牌成立已经在全国省、市、县三级全面铺开,《监察法》的出台无疑为监察体制改革的重要产物——监委会的机构职能运作提供了法律注解,同时作为改革产物之一的《监察法》自身,也面临着与党纪法规乃至刑事犯罪追究程序相衔接的关联需求。监察法出台后,纪委监委履行监督执纪、调查处置、职务犯罪移送审查起诉等职能,在《刑事诉讼法》相关规定停止执行的情况下,建立纪法贯通,法法衔接的配套制度已成为当前纪委监委履职的前提。本文结合所在单位状况,拟对当前纪委监委审查调查机构、人员配置、履职模式作出分析建议,以监委办案实务为切入口,围绕建立纪法贯通,法法衔接目标模式,对纪法审查调查具体措施使用与刑事衔接机理作出梳理分析,以期对当前办案实务有所裨益。

一、纪委监委执纪审查调查机构及人员配置

以维西县纪委监委内设机构为例,目前存在的形式是以“三转”为导向,纪检系统推进内部机构改革以后留存下来的。十八届纪委三中全会对“转职能、转方式、转作风”作了具体部署,体现在机构改革推进上就是突出执纪监督职能,在纪委主责主业功能定位上更加明确,将多类别设置科室作了统筹合并,呈现出科室职能定位“大而全”、科室划分简明扼要的特点。具体来说,机构改革前设有的宣教室、干部室、综合室,改革后并入办公室统一行使综合职能;纠风室、党风室合并更名为党风政风监督室,行使日常纠察职能;案件检查室更名为执纪监督审查(调查)室,增设数个以突出主责主业。改革后的纪委机构设置在原有资源范围内作了思路清晰、凸出功能的机构调整,适应了“三转”要求,发挥了预期功效,应当说为监委挂牌成立、纪委监委合署办公提供了优化的组织结构。

监委成立后,在与纪委按照职能分工开启执法调查模式过程中,虽有《监察法》授权,但在具体机构、人员的划分定位上,还不甚明了。在各地纪委监委执纪执法工作如火如荼展开的当下,监委行使调查权对涉嫌职务犯罪公职人员移送审查起诉,已不是鲜见新闻。在依法履行监察职能、实现纪法衔接的日常工作工作中,如何优化审查调查机构配置,科学分配执纪执法人员,关系到能否实现纪委监委1+1>2的效能。目前的做法是,对已设置的执纪监督审查(调查)室不作细分,监委成立后增设的执纪监督审查(调查)室吸收检院转隶人员,涉纪问题依然由执纪监督审查(调查)室原执纪人员处理,涉法问题则由检院转隶过来的办案人员承接。这样做的好处是“以事定人”、“运转为先”,不受机构人员划定限制,是转隶过渡适应期的便捷做法。然而从长远效能发挥来看,纪委监委执纪执法机构有机配置,执纪执法人员有机统一,实现纪法贯通1+1>2的效能才是监察体制改革目标所在。立足上述目标,笔者认为需对执纪监督审查(调查)室作功能性配置,具体来说,对同一执纪监督审查(调查)室共同配置执纪执法人员。纪在法前,执纪审查立案后,涉及职务违法、犯罪调查则由执法人员同期介入,一来避免了执纪执法脱节,二来在执纪执法“证据”收集审查上,可以避免“重复劳动”,如果案件涉罪涉诉,那么纪法贯通的同时,还涉及法法衔接,执法人员的适时介入对案件的顺利移送将起到先决作用。当然在人手数量的具体配备上,需要结合实际调整,一是要确保存在审查、调查核心骨干;二是要互补形成合力。

根据检察机关已经上线运行的统一业务系统模式,开发具备纪法贯通、法法衔接功能的纪委监委执纪执法办案系统应当成为前瞻性需求。统一业务办案系统的优势在于通过内置纪法线条,衍生多情况下一一对应流程的操作模式,在节点设置上进行着重规制,无论从触发节点条件满足,还是触发后办案流程走向、办案文书采用、审批、时限办理等内容均有统一设置,这就从实体和程序两方面最大限度保证了办案规范和实时记录可查,最大限度降低了人为主观因素偏差,确保案件经得起实践检验。目前监委执法力量主要来自检院转隶部门,检院统一业务系统运用之于转隶人员已有相当时间,足够成熟,如何揉和纪法办案工作,使执纪执法业务迈向统一化进程,将是接下来纪委监委优化工作效能必须面对的问题。

二、监委行使调查职能,实现法法衔接的步骤梳理

在监察体制深化改革试点期,各地相应都出台了较为详细、便于操作实践的制度办法,以我省为例,出台了《云南省纪检监察机关执纪监督监察工作办法(试行)》(以下简称《工作办法(试行)》)、《云南省监察机关调查措施适用规范(试行)》、《云南省纪检监察机关执纪监督监察工作流程图(试行)》、《云南省纪检监察机关执纪监督监察工作常用文书格式(试行)》四项制度,在纪委监委合署办公、整合分担执纪执法职能的磨合过渡期,出台针对执纪监督监察工作具体操作明细,对纪委监委工作明确指导要求,对于新成立的监委步履清晰地展开工作,依法依规行使职能,是极为必要的。在强化对四项制度学习研究的过程中,有必要对《工作办法》(试行)规定与刑事概念衔接作出梳理认定,以明确执法性质及所采取的对应措施,从而在监委职务违法与职务犯罪调查的区隔中实现应有的平衡。

纪法贯通,纪法有别的表述

根据《工作办法(试行)》第四十一条规定,对于涉嫌同时违反党纪和职务违法犯罪的案件,纪委、监察委一般应当同时立案,同步进行纪律审查和依法调查,分别将违纪部分、违法犯罪部分形成两套文书、卷宗和证据材料。上述规定说明执纪执法有别,纪律审查和违法犯罪调查分属两个类别,无论从立案规范还是文书使用、卷宗证据材料收集都应当按照各自标准处理。这里尚存疑问的是,未对违法调查和犯罪调查作出细化说明。违法、犯罪分属不同概念,在措施性质、严厉性上差异更为突出。犯罪意味着刑事追责,是国家机器对破坏国家秩序行为的严厉追究,预示着将要承担剥夺人身自由乃至生命的最为严厉的刑罚处罚。对四十一条的理解,笔者认为这一规定主旨在于区分执纪执法有别,未对违法调查与犯罪调查作出进一步说明,在于如果严重违法上升到犯罪,那么在起初违法调查中使用的文书、措施必然随着调查深入而进入到犯罪调查阶段,之前所取得的证据材料也必然将在涉罪调查的指引下,向刑事证据标准靠拢。因此违法犯罪性质虽有别,但在具体办理的过程中,可以看做是办案环节的递进,从办案趋向上来说是同一而不产生矛盾冲突的。当然针对一般职务违法行为的立案与针对职务犯罪的刑事立案毕竟性质有别,刑事立案标注的涵义及之后采用的调查措施都将与刑事诉讼同轨,监委改革指向的职务犯罪调查结构重塑及自身如何纳入刑事诉讼轨道的议题,将成为深化监委体制改革下一步所需回答的问题。

审查调查措施采用辨析

1.“审查组”采用措施分析。《工作办法(试行)》第四十五条规定,立案后审查组经批准可以采取谈话、询问、讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施收集证据。这里的“审查组”并未明确属于“执纪审查组”还是“依法调查组”,根据第四十一条关于执纪审查立案与依法调查立案可同步立案的规定,可以认为此处的“审查组”涵盖了执纪审查与依法调查,第四十五条规定实际罗列包含了两种审查对应的措施范围。

2.涉法涉罪措施的区分。《工作办法(试行)》第四十六条对依法调查中涉法与涉罪采用的“谈话”方式作了区分,对“职务违法的被调查人”,采用的是“要求其就违法行为作出书面陈述”,相当于函询的意味;对涉嫌职务犯罪的被调查人,则“可以进行讯问”,讯问属于刑事措施之一,具有刑事强制特征,涉法与涉罪采用措施的差异由此可见一斑。

3.查询、冻结措施的使用。《工作办法》(试行)第四十七条规定了查询、冻结措施的一般使用,即“在调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法和职务犯罪时,根据工作需要”,即可采取。值得注意的是“根据工作需要”的表述,关于查询措施最早阶段的使用,根据《工作办法》(试行)规定可起于“初核”,但无论在“初核”还是立案审查后,其使用都要求经批准,而不是“根据工作需要”;至于“冻结”措施,出现可以使用的最早阶段是立案审查,但审查组仍需要“经批准”,而在四十七条规定中,对涉嫌贪污贿赂,失职渎职等严重职务违法和职务犯罪的调查,则“根据工作需要”即可采取。这在一定程度上也说明,进入监察调查阶段,对贪污贿赂、失职渎职等常规职务犯罪所涉内容,启用的调查模式不同于初核、审查调查阶段,其对带有法定强制性措施的采用与其法定主体与法定权限是相匹配的,这也表明在下一步监察法配套制度的细化制定中,法定权限、内容需要得到与刑事诉讼相衔接的配置。

4.调取、查封、扣押措施的使。《工作办法》(试行)第四十八条规定:“在调查过程中根据工作需要,报经监察委主要领导批准,可以调取、查封、扣押...”,条文本身并没有特别限定上述措施的使用阶段,但从“调查过程”、“监察委主要领导批准”可知,调取、查封、扣押措施的使用主要在依法调查阶段,涉法涉罪调查都不排斥使用。查封、扣押属于强制措施,在行政强制与刑事侦查方面都可依法使用,第四十八条虽然没有明确界定,但联系《工作办法》(试行)第三十五条关于初核期间所可采用的措施及第四十五条审查组可采取的措施,对四十八条作整体理解,可以得出查封、扣押措施应当属于依法调查使用,至于在何种程度上启用,是职务违法调查还是严重职务违法调查,还需要在实务上作出更进一步地探索。

5.搜查措施的使用。《工作办法》(试行)第四十九条规定了搜查措施的使用。搜查作为一项典型的刑事侦查措施,具有显而易见的强制性,该措施突破了人身权利自由、居所空间自由,突破隐私限制,是国家暴力对刑事侦查赋权的体现,并不能随意不加节制使用。四十九条虽然没有明确规定搜查的使用条件,但是根据“涉嫌职务犯罪”、“犯罪证据”等字眼可以得出,搜查的使用指向刑事调查。当然实践中存在的状况多半为已经启动依法调查,尚未刑事立案,搜查证据的获取很有可能成为刑事立案成立的根据,在这种情况下“根据工作需要,报监察委主要领导批准”使用“搜查”虽然尚在四十九条规定的范围内,但从措施性质的角度无疑会陷入尚未刑事立案即采刑事措施的尴尬境地。

6.留置措施的使用。《工作办法》(试行)第五十四条规定了留置措施的使用,相比其他措施而言,留置对被调查人人身权的限制最为严厉,使用的条件也最为严格。根据规定,涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的,在满足相应条件的情况下才能适用留置。一是案件类型属于贪污贿赂、失职渎职一类的,这类案件属于常规职务犯罪涵盖范围,区别于监察委的受案范围;二是监察机关已掌握一定事实证据,仍有问题待查的,这表明在采用留置之前,对于案件的情节内容已有一定程度掌握,正是这种采取留置前已经掌握情况的类型及严重程度,在仍有重要问题待查时成为了启用留置的前置条件;三是还需满足有“下列情形之一的”,条件三实为采取留置措施紧迫性的具体化(维西县纪委办公室 陈宏)


 
 
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